Статья 2. Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;
2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт в редакции, введенной в действие с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ;
5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
6) ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;
9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;
10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;
10.1) единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 настоящего Кодекса;
(Пункт дополнительно включен с 21 апреля 2014 года Федеральным законом от 20 апреля 2014 года N 80-ФЗ)
11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;
12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Комментарий к статье 2 ГрК РФ

Принципы - основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства. Излагаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного Кодекса, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей области.

Предусмотренные ст. 2 ГрК РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений. Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение.

1. Понятие устойчивого развития раскрывается в п. 3 ст. 1. Оно стало использоваться на Западе два десятка лет назад, и особенно активно после всемирной встречи в Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития в 1992 г., устойчивое развитие получило в качестве постоянной доминанты на экологическом форуме в Йоханнесбурге в 2002 г.

Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 была утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия.

Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, не ухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития. Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности.

2. Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение, и в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" применяется такой же набор, но предусматривается научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. Есть развитые страны, в которых законодательством отдается приоритет экологическому развитию, а в ряде африканских и южноамериканских стран не скрываются экономические интересы, находящиеся на первом месте по отношению к экологическим.

В комментируемом пункте ст. 2 ГрК РФ обращается внимание на возможность и необходимость учета и иных факторов. Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные другими пунктами данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов формулируется и решается по-разному перечень как факторов, так и принципов осуществления той или иной деятельности.

3. Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп, получивших инвалидность вследствие трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы, с детства и др., является проявлением учета социального фактора, предусмотренного п. 2 комментируемой статьи. Доступ к объектам социального и иного (!) назначения должен быть обеспечен для всех категорий граждан, но доступ для инвалидов вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.

Правовое наполнение данного пункта предусматривается Федеральными законами "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ, "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, в постановлениях Правительства РФ о порядке признания граждан инвалидами.

4. Разъяснение указанных в комментируемом пункте понятий дается в пп. 2 и 8 ст. 1 ГрК РФ. Смысл данного принципа видится в том, что при наличии множества предусмотренных законом и иными актами документов указанные в комментируемом пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными .

--------------------------------
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.

5. Участие граждан базируется на ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст. 31 Конституции РФ о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование .

--------------------------------
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юристъ, 2000.

В соответствии с нормами Федерального закона "Об общественных объединениях" 1995 г. партии, общественные организации, профессиональные союзы, коммерческие и некоммерческие общественные объединения должны действовать на основе российского законодательства и в соответствии со своими уставами .

--------------------------------
См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях" / Под ред. В.В. Лапаевой. М., 2000.

Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется ее информационным обеспечением (см. ст. 56 - 57 гл. 7 ГрК РФ "Информационное обеспечение градостроительной деятельности" и комментарии к ним).

Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (согласно ему к засекреченным сведениям не может относиться информация об экологии, угрозах здоровью, нарушениях прав и свобод граждан).

Эти принципы реализуются в нормах Федеральных законов "Об информации, информационных технологиях и защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ и "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ .

--------------------------------
См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / Под ред. А.И. Бедрицкого; Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и ряде субъектов РФ приняты законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве. Так, в г. Москве 25 июня 1997 г. принят Закон "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве".

6. В науке ответственность делится на субъективную (моральную, существующую внутри субъекта ответственности) и объективную (чисто юридическую, наступающую извне). Сопоставление с п. 11 комментируемой статьи ГрК РФ свидетельствует о том, что в п. 6 подразумевается перечень субъектов - органов публичной власти, призванных заботиться о благоприятных условиях жизнедеятельности человека.

Под благоприятными условиями жизнедеятельности можно понимать наряду с указанными в комментируемой статье право граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха.

Предлагаемые характеристики соответствуют ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Более точные параметры предусматриваются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии, санитарно-эпидемиологическом надзоре, законодательством о здравоохранении.

В ходе административной реформы Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649, Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и от 29 декабря 2004 г. осуществляется разграничение градостроительных и иных функций между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

При этом повышается роль органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению, способных учесть его мнение в ходе градостроительной деятельности .

--------------------------------
Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.

7. В этом пункте конкретизируются параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые ранее устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению. Теперь они должны приниматься самими изготовителями продукции и услуг и саморегулируемыми организациями.

В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным Российским государством в порядке, установленном законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях - указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Целями принятия технических регламентов являются:
- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами техническими регламентами устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений.

Федеральным законом "О техническом регулировании" предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении проекта в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ.

8. Здесь осуществляется дальнейшая расшифровка параметров и требований, предусмотренных предыдущими принципами законодательства о градостроительной деятельности. Значительная часть указанных здесь требований излагается в Федеральных законах "О безопасности", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О борьбе с терроризмом", "О противодействии экстремистской деятельности", в иных федеральных законах, в Положении о МЧС России и других министерствах, а также в положениях о федеральных службах и федеральных агентствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, в других подзаконных актах.

9. Показательно, что природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов законодательства о градостроительной деятельности. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности делятся на:
1) общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34);
2) требования в области охраны окружающей среды:
а) при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 35);
б) при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 36);
в) при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 37);
г) при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 38);
д) при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 39);
е) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов энергетики; военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники (ст. 40, 41);
ж) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений; при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств (ст. 44, 45);
з) при обращении с отходами производства и потребления; при установлении защитных и охранных зон (ст. 51, 52) от негативного биологического (от разведения растений, животных, микроорганизмов) и физического (от шума, вибрации, электрических и магнитных полей) воздействий (ст. 50, 55).

Под экологической безопасностью согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Многими учеными видится синонимический ряд между понятиями "экологическая безопасность" и "охрана окружающей среды", хотя в ст. 72 Конституции РФ они используются порознь .

--------------------------------
См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / Под ред. А.И. Бедрицкого; Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.

10. Одним из достоинств нового ГрК РФ является его направленность на сохранение культурного наследия и обеспечение благоприятных природных условий жизни.

Объекты культурного наследия могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения, в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего режима охраны и использования. Установление их статуса может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органами исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.

Соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия предусматривается Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" .

--------------------------------
СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" и ст. 95 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) учреждаются государственные природные заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, природные и дендрологические парки, ботанические сады, где запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая территория . В ряде субъектов РФ и городских мегаполисов действуют свои законы об особо охраняемых природных территориях и объектах.

--------------------------------
См.: Степаницкий В.Б. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М.: Центр охраны дикой природы, 1999.

В соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" вокруг них создаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в составе трех зон. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.

11. Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность дисциплинарной, административной, имущественной (гражданско-правовой) и уголовной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены гл. 8 "Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности" (ст. 58 - 62) ГрК РФ (см. комментарий к ней) и другие нормы ГрК РФ.

Правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются не только ГрК РФ, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления).

Так, Градостроительным кодексом Ленинградской области 1998 г. предусматриваются обязанности собственника недвижимости получать в порядке, установленном правилами градостроительного регулирования в Ленинградской области, разрешение на разработку проекта для строительства новых и реконструкции, расширения, изменения существующих зданий и сооружений на принадлежащем ему участке, а после согласования и утверждения проекта - разрешение на строительно-монтажные работы; согласовывать свои действия с соседями - собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы.

12. Возмещение вреда в полном объеме является детализацией и одним из видов юридической ответственности как принципа законодательства о градостроительной деятельности. Возмещение вреда предусматривается ст. 59 и 60 ГрК РФ (см. комментарии к ним).

Общие основания ответственности за причинение вреда предусматриваются ст. 1064 Гражданского Кодекса РФ, согласно которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Гражданским кодексом РФ, регулирующим имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, устанавливаются общие положения о возмещении вреда (ст. 1065 - 1083), возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст. 1084 - 1094), возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст. 1095 - 1098), компенсации морального вреда (ст. 1099 - 1101).