Статья 8.1. Контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности

1. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (далее в настоящей статье - органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности), в том числе контроль за:
1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;
2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;
3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

2. Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, имеют право:
1) проводить проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;
2) требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
3) получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

3. Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны:
1) направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений;
2) направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором;
3) принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
4. Должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обязаны:
1) предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы;
2) направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения в установленном порядке;
3) оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.

(Статья дополнительно включена с 1 января 2007 года Федеральным законом от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ)

Комментарий к статье 8.1 ГрК РФ

В главу вторую Кодекса введена новая статья "Контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности".

Введенная статья устанавливает не только вид контролирующего федерального органа исполнительной власти, формы контроля за соблюдением органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, но и контроль за формами организации исполнения градостроительного законодательства.

Такая правовая новация, как контроль за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов федеральному законодательству о градостроительной деятельности, возвращает ранее известный советскому периоду принцип поднадзорности в системе исполнительной власти, только с особенностями, вызванными новым государственным устройством Российской Федерации.

1. При применении части 1 комментируемой статьи следует учитывать, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, вправе осуществлять контроль и надзор строго в соответствии с тем объемом полномочий, который ему установлен положением об органе власти и правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Указанный вид федерального органа исполнительной власти при проведении контроля должен руководствоваться, во-первых, своим регламентом (федерального органа исполнительной власти), во-вторых, административным регламентом федерального органа исполнительной власти по исполнению государственной функции контроля и надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в градостроительной сфере, в-третьих, лица, осуществляющие контроль и надзор, должны неукоснительно исполнять их должностные регламенты, т.е. деятельность контролирующего или надзирающего органа власти должна соответствовать принципам открытости и прозрачности всех правил и норм проведения контроля и надзора.

Следует иметь в виду, что характерной особенностью отношений контролирующих органов и подконтрольных лиц является необязательность подчиненности последних контролирующим органам. Этот момент существенным образом влияет на объем контрольных полномочий органов исполнительной власти, направленных на объекты контроля.

Под самим объектом контроля следует понимать, в соответствии с действующим законодательством, деятельность соответствующих субъектов, ее соответствие правилам и предписаниям, которые установлены нормативными правовыми актами и нормативными техническими документами.

Необходимо также учитывать, что понятия "государственный контроль" и "надзор" не тождественны. Понятие "государственный контроль" является более широким, чем понятие "надзор", и имеет отличные, присущие только ему признаки.

Органы, осуществляющие государственный контроль, имеют более широкие полномочия, которые включают в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности принимаемых решений. Более того, контрольные органы имеют право вмешиваться в деятельность органов, организаций, учреждений, применяя меры административного принуждения (например, применять к виновным меры административного взыскания - предупреждения, штрафы и т.д.).

Надзорная же деятельность ограничена преимущественно проверкой законности действий конкретного объекта надзора и включает в себя наблюдение, проверку соблюдения определенных норм, выявление и пресечение правонарушений, привлечение виновных к административной ответственности.

Поэтому следует иметь в виду, что часть первая комментируемой статьи относится именно к надзорной деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.

Осуществление надзора указанным федеральным органом исполнительной власти за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности и соблюдением норм, установленных федеральными законами; сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Кодекса; соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков должно быть системным. При этом системность включает в себя такие понятия, как плановая проверка, выборочная проверка, комплексная проверка. Порядок проведения каждой из названных проверок должен быть установлен в административном регламенте федерального органа исполнительной власти по исполнению государственной функции контроля и надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в градостроительной сфере.

2. Установленные в части 2 комментируемой статьи положения относятся к перечню видов юридических действий должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности.

К такому перечню относятся:
проведение проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; право требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; получение от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Такие юридические действия можно охарактеризовать как императивные, поскольку за отказ органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления представить необходимые для проверяющего федерального органа исполнительной власти информацию, материалы, документы, данные и пр., а также за воспрепятствование проведению проверки для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а вернее сказать, для должностных лиц указанных органов власти может наступить ответственность.

Виды ответственности, основания для привлечения и порядок привлечения к ответственности должностных лиц устанавливаются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (см. ст. 2.4).

Под должностным лицом в названном Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.

Статьей 3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в ред. от 25 октября 2006 г., установлены общие положения об ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Статьей 28 названного Закона была установлена ответственность должностных лиц органов власти субъектов Федерации, но в настоящее время она исключена, тем не менее действуют ст. 27 и 29 названного Закона, в соответствии с которыми можно привлекать к ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации по основаниям, указанным в ст. 27 этого Федерального закона.

3. Частью 3 комментируемой статьи установлены обязанности должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления ими фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправлениям законодательства о градостроительной деятельности.

При применении комментируемой статьи следует помнить, что понятия "права" и "обязанности" различны по юридическому значению. Довольно часто в законах и правовых актах употребляется определение "полномочие", которое иногда трактуется как правомочие органа власти или должностного лица, иногда - как право и обязанность.

Правильным следует считать второе толкование определения "полномочие", т.е. как права и обязанности органа власти или должностного лица. Поэтому в комментируемой статье отдельно закреплены права должностных лиц органов власти, осуществляющих контроль и надзор (см. ч. 2 статьи), и их обязанности, закрепленные в ч. 3 комментируемой статьи.

Таким образом, созданы правовые основы для того, чтобы права и обязанности контролирующего (надзирающего) органа исполнительной власти были настолько конкретизированы, чтобы не осталось места для действий по усмотрению.

Например, ч. 3 комментируемой статьи установлено, что должностное лицо органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязано направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений; и иначе оно (это должностное лицо) не имеет права поступать.

Указанное должностное лицо обязано направить в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором либо принять меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Такие нормы достаточно плавно вписываются в действующее законодательство, поскольку не требуют создания новых механизмов их реализации.

Например, статьей 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, могут быть опротестованы соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Следовательно, при выполнении обязанностей должностного лица органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и направления материалов в прокуратуру можно быть уверенным, что прокуратура примет соответствующие меры.

Следует отметить, что должностные лица органов власти, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, должны помнить о том, что санкции за выявленные нарушения должны быть:
- применены с достаточно высокой вероятностью наказания за совершенные нарушения;
- адресными: наказанию подвергается тот, кто действительно нарушил установленные правила;
- адекватными с точки зрения размера и своевременности применения;
- прозрачными с точки зрения процедуры применения, включая ограничения на дискреционные полномочия лиц, определяющих конкретный размер применяемых санкций;
- основаны на четко прописанных процедурах проверки;
- частота проверок не должна отражаться на тех, для кого работает орган государственной власти субъектов Российской Федерации и орган местного самоуправления: граждан, получателей, потребителей или пользователей государственных услуг;
- имеется возможность устранить противоречия в законодательстве субъекта Российской Федерации или муниципальном правовом акте до назначения санкции;
- простота и прозрачность процедур обжалования установленного наказания.

4. Частью 4 комментируемой статьи установлены обязанности тех, кто является объектом контроля и надзора для федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности.

Обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления изложены в части 4 комментируемой статьи таким образом, что могут обеспечить проведение контрольно-надзорных мероприятий в системном режиме.

Например, обязанность должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения может гарантировать, что контрольно-надзорный орган власти своевременно увидит несоответствие или нарушения федерального законодательства в градостроительной сфере.

Положение о том, что должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обязаны представлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы, поможет проведению тщательной проверки не только состояния законодательства субъектов Российской Федерации и правовых муниципальных актов на предмет их соответствия федеральному законодательству, но и поможет выяснить причины, приведшие к нарушениям или неисполнению федерального законодательства в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании.

Обязанность должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе должна выполняться неукоснительно.

За неисполнение указанной обязанности должностных лиц может наступать дисциплинарная ответственность, а в случаях когда неоказание содействия выражается в определенных действиях, т.е. противодействии, то это может расцениваться как правонарушение, за которое может последовать административное принуждение.